Quando o controle aparece apenas depois do problema, boa parte de sua capacidade de melhorar a gestão já foi perdida. A auditoria interna pode identificar falhas, apoiar responsabilizações e verificar conformidade, mas sua atuação também alcança uma etapa anterior: avaliar se processos, controles, riscos e estruturas de governança estão funcionando antes que uma fragilidade se transforme em irregularidade ou prejuízo.
Essa distinção foi reforçada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) durante o 13º Fórum Brasileiro de Atividades de Auditoria Interna Governamental. No debate sobre a evolução do modelo de contas anuais, o Tribunal destacou que o controle interno não substitui o gestor na tomada de decisões. Seu papel é avaliar a organização, produzir diagnósticos independentes e recomendar melhorias.
A lógica parece simples, mas muda a forma como a auditoria é incorporada à gestão. O gestor continua responsável pelas escolhas, pela execução e pelos controles de sua própria área. A auditoria não decide por ele nem assume a operação. Ela examina se os mecanismos criados para reduzir riscos, cumprir regras e alcançar resultados são adequados e estão funcionando.
Papéis e responsabilidades
A discussão ocorre no contexto de ajustes à Instrução Normativa TCU nº 84/2020, que disciplina a prestação de contas da administração pública federal. O desenho em análise pretende delimitar com mais clareza a atuação do TCU e da Controladoria-Geral da União (CGU).
Pela proposta apresentada no fórum, o TCU passaria a conduzir integralmente a auditoria financeira do Balanço Geral da União. Já a CGU concentraria sua atuação nas auditorias anuais de contas em atividades mais diretamente relacionadas à auditoria interna governamental.
Nos ministérios selecionados para julgamento de contas, isso significa avaliar riscos financeiros, operacionais e de conformidade relevantes, produzindo informações que possam servir ao controle externo e, ao mesmo tempo, contribuir para melhorar processos de gestão de riscos, controles internos e governança.
A mudança ainda está em discussão. O TCU prevê inicialmente uma norma transitória e um projeto-piloto antes de eventual revisão definitiva das regras.
Gestão de riscos
O ponto mais relevante para além do modelo federal de contas é a ideia de que controle não deve ser confundido com fiscalização posterior.
Uma contratação pode cumprir todas as etapas formais e ainda assim possuir controles frágeis. Um programa pode executar o orçamento e não dispor de indicadores adequados para acompanhar resultados. Um sistema pode funcionar sem mecanismos suficientes para controlar acessos ou identificar alterações. Em todos esses casos, existe espaço para atuação antes que seja necessário investigar um dano concreto.
Auditorias orientadas por risco procuram justamente direcionar atenção para processos em que uma falha pode ter maior impacto. Isso exige compreender objetivos, identificar vulnerabilidades, avaliar controles existentes e verificar se a organização possui respostas adequadas para os riscos que decidiu assumir.
Essa abordagem também ajuda a evitar um problema recorrente: criar controles apenas depois de uma ocorrência. Quando cada falha gera uma nova regra, aprovação ou documento sem revisão do processo como um todo, a administração pode acumular burocracia sem necessariamente ganhar segurança.
Melhoria da gestão
A própria CGU define a auditoria interna governamental como uma atividade destinada a agregar e proteger valor e contribuir para o aperfeiçoamento dos processos de governança, gestão de riscos e controles internos.
Essa função não elimina a fiscalização nem a apuração de irregularidades. Amplia o alcance da atividade. Uma recomendação de auditoria pode corrigir um problema já identificado, mas também pode redesenhar um fluxo, melhorar a segregação de funções, fortalecer um indicador ou reduzir uma vulnerabilidade antes que ela produza consequência maior.
Para isso, a independência entre quem administra e quem avalia precisa permanecer clara. Se a auditoria passa a escolher a solução ou executar o processo que depois deverá examinar, perde parte da capacidade de avaliá-lo com autonomia.
É essa separação que torna o controle útil para a gestão sem transformá-lo em gestor.
O debate sobre as contas anuais reforça uma ideia que vale para muito além da administração federal: uma estrutura de controle madura não deveria ser acionada apenas quando existe suspeita de erro. Seu valor está também em identificar fragilidades enquanto ainda existe tempo para corrigi-las.
Nesse sentido, auditoria não começa quando o órgão de controle chega. Ela começa quando a organização conhece seus riscos, estabelece responsabilidades e cria mecanismos para verificar continuamente se aquilo que foi planejado está, de fato, funcionando.
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